政府近年來(lái)日益重視環(huán)境改善和環(huán)境保護，通過(guò)完善立法，加大資金投入，2010年又將節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)列入戰略性新興產(chǎn)業(yè)規劃，環(huán)境行業(yè)面臨巨大的發(fā)展機遇。環(huán)境行業(yè)人士和資本市場(chǎng)參與者對此都感到振奮。但是，中國環(huán)境行業(yè)前景真的就會(huì )因此“發(fā)展形勢喜人”嗎？
政府主導的環(huán)境“行業(yè)”
按照治理對象劃分，環(huán)境行業(yè)包括水務(wù)(供水、污水處理)、固廢(生活垃圾、工業(yè)廢物、危險廢物等)、供熱、空氣治理和環(huán)境修復等等，涉及國民生活和經(jīng)濟發(fā)展需要的各種環(huán)境要素領(lǐng)域。
當前，中國環(huán)境行業(yè)還只能稱(chēng)為“行業(yè)”，而不是完整意義的“產(chǎn)業(yè)”。因為環(huán)境行業(yè)中的行為主體絕大部分，即投融資和運營(yíng)仍歸屬政府，行政行為色彩濃厚；只是在設備制造和設計、工程領(lǐng)域市場(chǎng)化程度比較高。此外，環(huán)境企業(yè)尤其是環(huán)保企業(yè)普遍處于“小、散、幼”階段，產(chǎn)業(yè)集中度較低。
業(yè)內人士常說(shuō)：環(huán)境行業(yè)政策性強，一語(yǔ)中的揭示了政府主導的“環(huán)境行業(yè)”的現實(shí)。然而，環(huán)境行業(yè)若要真正產(chǎn)業(yè)化，必須優(yōu)先解決產(chǎn)業(yè)化的重要前提及其機制問(wèn)題，例如污染者／受益者付費機制、價(jià)格政策、財稅政策、運營(yíng)專(zhuān)業(yè)化、嚴格執法等，這些目前都不同程度地存在缺失和失序現象，導致產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢。
同時(shí)需要注意的是，發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)，有了文件和理念固然是一種進(jìn)步，但不能只停留于文件和口號上。在釋放市場(chǎng)需求的政策落實(shí)、降低產(chǎn)業(yè)準入門(mén)檻和交易稅負等方面，都存在很多努力的空間。
綜合環(huán)境服務(wù)興起
縱觀(guān)我國以往的環(huán)境(環(huán)保)行業(yè)政策，大多偏重于關(guān)注建成多少環(huán)保設施，而對環(huán)境改善和治理的最終效果重視不夠，而這恰恰應該成為整個(gè)環(huán)境服務(wù)目標的重點(diǎn)。
如果政府或環(huán)境直接責任人關(guān)注環(huán)境服務(wù)的最終效果，將為環(huán)境服務(wù)提供方創(chuàng )造一個(gè)“服務(wù)交付”(delivery of services)的交易市場(chǎng)。交易界面的推移，將顯著(zhù)降低由于拆解環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節所產(chǎn)生的高昂的交易成本，為實(shí)現環(huán)境服務(wù)的全過(guò)程成本最小化提供根本動(dòng)力。
筆者理解，這種以環(huán)境服務(wù)的效果作為交付標的物的商業(yè)模式，即為最近業(yè)內熱烈討論的“綜合環(huán)境服務(wù)”。這一商業(yè)模式的關(guān)鍵是，如何將消除環(huán)境負效應(環(huán)境服務(wù)的效果)轉化為可收費行為，并形成足夠的現金流。
綜合環(huán)境服務(wù)要成為產(chǎn)業(yè)，須建立相應的服務(wù)成本回收補償機制：1)要么是政府付費，形成政府采購環(huán)境服務(wù)的法律關(guān)系；2)要么是污染者／受益者付費，形成直接干系人承擔責任的法律關(guān)系；3)要么是兩者兼而有之。在此基礎上，構造清晰、可預期的、強度足夠的穩定現金流。
發(fā)展上述綜合環(huán)境服務(wù)的現實(shí)困難，在于地方政府信用不足，以及收費機制的強制性不夠、收費水平不足、定價(jià)及價(jià)格調整機制不完善。其中，環(huán)境服務(wù)的定價(jià)機制又是最敏感的部分。很多環(huán)境治理的外部效應，缺乏內部化的便利條件，責任體系又不清晰，導致環(huán)境服務(wù)的價(jià)值未被準確定價(jià)。譬如：水資源的真實(shí)價(jià)格發(fā)現機制缺失；合理的污水處理標準設定和環(huán)境容量的關(guān)系不匹配；危險廢物的處置標準過(guò)低，如何規定環(huán)境修復的責任主體等等。
盡管存在種種困難，但中國環(huán)境行業(yè)經(jīng)過(guò)多年探索，我們認為綜合環(huán)境服務(wù)應該是大勢所趨的選擇。越早看清楚這一點(diǎn)，并為此提前謀劃和布局，越有可能從中建立一個(gè)強大的產(chǎn)業(yè)基礎。
綜合環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)劃分
“以結果導向的環(huán)境服務(wù)”為交付標的物的綜合環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)，包含了企業(yè)—政府(B—G)、企業(yè)—企業(yè)(B—B)、企業(yè)—用戶(hù)(B—C)三類(lèi)細分市場(chǎng)，其中尤以B—G和B—B市場(chǎng)為重點(diǎn)。
企業(yè)—政府(B—G)市場(chǎng)有市政污水處理、污泥處理、固廢處理、環(huán)境修復與管理，其實(shí)質(zhì)是政府環(huán)境服務(wù)外包采購。企業(yè)—企業(yè)(B—B)市場(chǎng)有煙氣脫硫的合同減排、工業(yè)園區污水集中處理、工業(yè)園區固廢集中處理、合同能源管理等，其實(shí)質(zhì)是企業(yè)環(huán)境責任的外包及服務(wù)購買(mǎi)。企業(yè)—用戶(hù)(B—C)市場(chǎng)有市政供水、城市供熱等，是直接面向環(huán)境終端用戶(hù)的服務(wù)市場(chǎng)。
除了具有普遍服務(wù)性質(zhì)的B—C市場(chǎng)，由于有政府頒布的《供水條例》、《供熱管理辦法》等法規支撐下的隱式合同關(guān)系，而不需要專(zhuān)門(mén)構造合同外，B—G、B—B市場(chǎng)中服務(wù)供求雙方都需要具體的環(huán)境服務(wù)合同來(lái)規范相應的權利義務(wù)，形成所謂“合同環(huán)境服務(wù)”的法律關(guān)系。這種環(huán)境服務(wù)合同具有單件性、唯一性和結構化特征。為供求雙方利益計，最好是中長(cháng)期的合同。
前述合同環(huán)境服務(wù)中采用的項目投融資模式，可以根據項目特點(diǎn)和服務(wù)供求雙方的權責、風(fēng)險分擔，分別選用諸如DBO、DBFO、BOT、BOO、EMC等模式。
需要強調指出的是，環(huán)境服務(wù)商是否介入項目所需的資本性投資，并非辨別是否屬于“綜合環(huán)境服務(wù)”的必要前提。但是，環(huán)境服務(wù)商提供包含設計、工程及建設、后期運營(yíng)管理等部分或全部的整合環(huán)境服務(wù)內容，是綜合環(huán)境服務(wù)的重要特征。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展要打政策組合拳
要促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)的發(fā)展，作為提供“制度產(chǎn)品”的相關(guān)政府部門(mén)大有可為。財政、價(jià)格、市場(chǎng)、資質(zhì)管理、融資便利、稅務(wù)方面的政策組合是環(huán)境服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的催化劑，也是業(yè)界呼吁多年、盼望政府部門(mén)予以重視和解決的重要政策議題。
財政政策。應當制訂和推行鼓勵按照終端服務(wù)效果進(jìn)行補貼的財政政策，譬如污水處理、固廢處理等環(huán)境服務(wù)按實(shí)際達標處理量進(jìn)行補貼，而不是對設施建設和項目投資進(jìn)行補貼。
價(jià)格政策。無(wú)論采用何種具體的定價(jià)方式，面向終端用戶(hù)的環(huán)境服務(wù)(如供水、供熱)應實(shí)行清晰可預期的定價(jià)規則。實(shí)際價(jià)格如果無(wú)法保證服務(wù)的連續供應和品質(zhì)，政府的價(jià)格政策應該允許以受監管的補貼方式保證運營(yíng)商收回服務(wù)成本，獲得合理收益。毫無(wú)疑問(wèn)，在成本加成的定價(jià)方式下，成本監審是有效的價(jià)格監管的基礎工作。
擴大市場(chǎng)政策。修訂《政府采購法》等相關(guān)法律法規，鼓勵、支持各級政府對缺少付費機制的公益性環(huán)境服務(wù)的長(cháng)期合同采購。這是構建公私協(xié)作(PPP)合同的基礎。強化環(huán)保執法力度，鼓勵、引導企業(yè)環(huán)境服務(wù)向專(zhuān)業(yè)的、第三方環(huán)境服務(wù)商外包。但是不宜搞一刀切，有些環(huán)境服務(wù)與企業(yè)生產(chǎn)業(yè)務(wù)流程高度整合的，應尊重生產(chǎn)企業(yè)對商業(yè)機密的保護以及業(yè)務(wù)整合性的選擇。
資質(zhì)管理。提高環(huán)境運營(yíng)/服務(wù)的資質(zhì)標準，但應該逐步把資質(zhì)管理納入政府相關(guān)部門(mén)指導下的、透明的行業(yè)自律規范中。結合過(guò)去的經(jīng)驗教訓，資質(zhì)管理應該強調如何進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理的措施方法。
融資政策。允許和鼓勵以收費權、環(huán)境服務(wù)合同權益作為主要擔保品的項目融資；解決合同權益質(zhì)押登記的操作性問(wèn)題；鼓勵金融機構進(jìn)行資產(chǎn)證券化等融資方式創(chuàng )新。
稅務(wù)政策。重點(diǎn)解決B—B市場(chǎng)中，由于環(huán)境服務(wù)外包產(chǎn)生的雙重征稅問(wèn)題，降低或豁免因外包環(huán)境服務(wù)增加的稅務(wù)成本，以誘導排污企業(yè)向專(zhuān)業(yè)環(huán)境服務(wù)商外包環(huán)境服務(wù)。提供激勵性的稅務(wù)優(yōu)惠政策，例如綜合環(huán)境服務(wù)收入占企業(yè)營(yíng)業(yè)收入的百分比超過(guò)一定比例，可以享受所得稅減免等稅務(wù)優(yōu)惠等。
