“十二五”時(shí)期，我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展進(jìn)入轉型階段，環(huán)境質(zhì)量改善等成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。環(huán)境管理戰略轉型進(jìn)入關(guān)鍵期。如何應對環(huán)境保護工作的新形勢和新挑戰？如何建立與經(jīng)濟社會(huì )和環(huán)境形勢發(fā)展相適應的環(huán)境管理模式？本報特邀相關(guān)專(zhuān)家撰寫(xiě)此文，以饗讀者。
不同的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展階段，所帶來(lái)的主要環(huán)境問(wèn)題會(huì )有所差異，決定了環(huán)境管理要做出相應轉變。
“十二五”時(shí)期是我國實(shí)現全面建設小康社會(huì )的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展已進(jìn)入轉型期。環(huán)境保護面臨著(zhù)新的形勢與問(wèn)題，呈現一些新特征、新趨勢。以實(shí)現環(huán)境目標為導向的環(huán)境管理相應進(jìn)入調整的重要轉折期，應未雨綢繆，加快轉型和變革速度，建立與經(jīng)濟社會(huì )和環(huán)境形勢發(fā)展需求相適應的環(huán)境管理模式，以有效應對經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境轉型所帶來(lái)的挑戰。
“十二五”是環(huán)境管理戰略轉型關(guān)鍵期
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經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢要求環(huán)境管理轉型已刻不容緩。社會(huì )對環(huán)境需求轉型要求環(huán)境管理轉型要提前謀劃。環(huán)境管理滯后于環(huán)境問(wèn)題轉變的速度，迫切需要加快環(huán)境管理戰略轉型。
“十二五”時(shí)期既是我國經(jīng)濟體制、社會(huì )體制改革的深入期，也是環(huán)境管理由污染控制轉向質(zhì)量改善目標的過(guò)渡期和敏感期。經(jīng)濟社會(huì )與環(huán)境問(wèn)題都在發(fā)生轉變，各種矛盾加劇。要做到精準有效地解決環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境管理必然要提早開(kāi)展戰略?xún)�，主�?dòng)轉型，建立與正在或可能出現的環(huán)境問(wèn)題相適應的環(huán)境管理機制。
經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢要求環(huán)境管理轉型已刻不容緩。經(jīng)歷了30年的高速發(fā)展，“十二五”時(shí)期，我國的經(jīng)濟穩定增長(cháng)已面臨一些深層次障礙，處于能否跨過(guò)中等收入陷阱和轉型陷阱的重要節點(diǎn)。同時(shí)，新的增長(cháng)點(diǎn)和競爭優(yōu)勢亟待形成，勢必加快經(jīng)濟轉型及體制改革進(jìn)度。在經(jīng)濟增速放緩、產(chǎn)業(yè)結構轉型及重化工業(yè)仍將持續增長(cháng)等形勢下，環(huán)境問(wèn)題將隨著(zhù)經(jīng)濟形態(tài)變化而不同。環(huán)境管理作為管理體制及環(huán)保事業(yè)的一部分，要做出積極調整。
一是在內需成為經(jīng)濟增長(cháng)的主要動(dòng)力預期下，可能引發(fā)消費型、生活型等環(huán)境污染問(wèn)題。如機動(dòng)車(chē)消費增長(cháng)導致城市群、區域性大氣灰霾、光化學(xué)煙霧等二次污染問(wèn)題顯現；信息化加快及電子產(chǎn)品的升級換代，帶來(lái)重金屬、有毒有害污染物等的增加。
二是“十二五”時(shí)期，我國產(chǎn)業(yè)結構升級，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐加快，帶來(lái)環(huán)境問(wèn)題的轉型。如光伏產(chǎn)業(yè)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了較嚴重的環(huán)境污染。這一時(shí)期仍是工業(yè)化、重化工業(yè)發(fā)展持續推進(jìn)期，累積型、長(cháng)期型、復合型的環(huán)境污染問(wèn)題正集中顯現，新老環(huán)境問(wèn)題交織，環(huán)境問(wèn)題更加復雜，環(huán)境壓力更加巨大。
社會(huì )對環(huán)境需求的轉型要求環(huán)境管理轉型提前謀劃�！笆濉睍r(shí)期是實(shí)現小康社會(huì )建設和向高等收入國家行列邁進(jìn)的加速期。社會(huì )對環(huán)境質(zhì)量改善和人體健康的需求意愿更加強烈，對環(huán)境質(zhì)量改善速度的期待迅速提高�！笆濉睍r(shí)期也是社會(huì )矛盾凸顯期，社會(huì )對環(huán)境污染、環(huán)境違法的“零容忍”態(tài)度，決定群體性環(huán)境事件也將在這一時(shí)期明顯增多。環(huán)境保護面臨著(zhù)多方面的壓力，缺乏緩沖空間，處于環(huán)境風(fēng)險高發(fā)期與并發(fā)期。
但我國環(huán)境風(fēng)險防控基礎非常薄弱，已有的環(huán)境風(fēng)險管理政策措施零散、不系統，復雜多變的環(huán)境風(fēng)險問(wèn)題很難通過(guò)現行的環(huán)境管理制度措施徹底解決。如總量控制與目標責任制中的常規控制指標，不能完全真實(shí)反映復雜的環(huán)境污染狀況和潛在的環(huán)境風(fēng)險水平；以應急為主的環(huán)境污染事故防治體系難以實(shí)現全過(guò)程的風(fēng)險防控；環(huán)境風(fēng)險管理機制尚未建立，缺乏有效的管理目標與考核約束。
環(huán)境管理滯后于環(huán)境問(wèn)題轉變的速度，迫切需要加快環(huán)境管理戰略轉型。伴隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )轉型，主要的環(huán)境問(wèn)題正在轉變，實(shí)現與高等收入國家、后工業(yè)化及我國小康社會(huì )目標相適應的環(huán)境質(zhì)量水平的難度加大。
一是二次環(huán)境污染、區域性環(huán)境污染等問(wèn)題日益凸顯。PM2.5、PM10、臭氧等二次污染物來(lái)源廣泛，形成機理復雜，難于治理。實(shí)施水、大氣污染減排時(shí)已發(fā)現污染問(wèn)題轉移到土壤和地下水的現象。城市“灰霾天”日益突出，流域污染特征日趨明顯。
二是環(huán)境風(fēng)險加劇，呈高發(fā)態(tài)勢。當前，我國血鉛超標，鎘、砷等重金屬污染，危險化學(xué)品，危險廢物等有毒有害物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險處于高發(fā)態(tài)勢，而我國環(huán)境污染復合型、累積型、難治理等特征，導致環(huán)境風(fēng)險在較長(cháng)時(shí)期仍難以全面消除。
三是社會(huì )輿論和百姓訴求成為影響環(huán)境政策制定的重要因素。網(wǎng)絡(luò )及以網(wǎng)絡(luò )為依托的新媒體出現使信息傳播日益快速、多樣，極大地提升了社會(huì )對環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度，社會(huì )輿論對環(huán)境保護的影響正日益加深。以應對公眾環(huán)境輿論和環(huán)境訴求出臺新環(huán)境政策的特征初顯。不少地區公眾的推動(dòng)成為環(huán)境保護工作的主要驅動(dòng)因素，具有雙重影響，給未來(lái)環(huán)境保護工作帶來(lái)巨大的挑戰。
然而，我國環(huán)境管理模式已經(jīng)滯后于環(huán)境問(wèn)題的轉變速度。以改善環(huán)境質(zhì)量為目標的環(huán)境管理模式尚未系統建立。多環(huán)境污染物、多環(huán)境要素、區域間環(huán)境協(xié)同控制機制尚未健全。血鉛、“毒地”、面源污染、灰霾等非減排領(lǐng)域環(huán)境管理控制仍明顯不足。在環(huán)境決策和管理中，環(huán)境信息公開(kāi)與公眾參與不足，公眾環(huán)境權益得不到充分保障。
科學(xué)把握環(huán)境管理戰略轉型推進(jìn)路徑和重點(diǎn)
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環(huán)境管理轉型的核心是對總量控制——質(zhì)量改善——風(fēng)險防范三者目標導向關(guān)系的把握。在不同發(fā)展階段環(huán)境管理轉型的方向應積極調整�，F階段轉型的重點(diǎn)是研究實(shí)施由污染控制向質(zhì)量控制目標轉變的管理政策。
環(huán)境管理轉型具有復雜性與艱巨性，因此與我國管理體制改革一樣，并不是突變性的，而應是一種漸變式的改革�，F階段積極推進(jìn)環(huán)境管理轉型，要以轉型期我國面臨的主要經(jīng)濟社會(huì )與環(huán)境問(wèn)題為依據，把握環(huán)境管理轉型的核心與路線(xiàn)，創(chuàng )新環(huán)境管理思路。
環(huán)境管理轉型的核心是對總量控制——質(zhì)量改善——風(fēng)險防范三者目標導向關(guān)系的把握。以污染控制、質(zhì)量改善和風(fēng)險防范為目標的3種環(huán)境管理模式的選擇，取決于經(jīng)濟發(fā)展水平、公眾環(huán)境意識和監督管理能力等因素。從中長(cháng)期發(fā)展趨勢看，以總量控制為主要抓手的環(huán)境管理模式受經(jīng)濟發(fā)展周期波動(dòng)影響較大。在經(jīng)濟高速發(fā)展的時(shí)期，以加大削減量為主的總量控制措施可能事倍功半。在經(jīng)濟發(fā)展速度放緩、經(jīng)濟發(fā)展動(dòng)力機制深度調整期間，以遏制新增量為主的總量控制措施可能會(huì )與形勢匹配度不高。
基于改善環(huán)境質(zhì)量、滿(mǎn)足人體健康需求的環(huán)境管理方式，具有長(cháng)期性、根本性，并與公眾切身感受關(guān)聯(lián)較大，較能體現控源減排的效率和效果。我國經(jīng)濟發(fā)展階段、環(huán)境形勢轉變將使總量——質(zhì)量——風(fēng)險互動(dòng)關(guān)系有所變化。因此，環(huán)境管理轉型首先要解決的是明確轉型時(shí)期3個(gè)目標導向的優(yōu)先序。
環(huán)境管理在不同發(fā)展階段轉型的方向應積極調整�？傮w來(lái)看，我國在不同階段和不同區域選擇了多維的環(huán)境管理模式�！笆濉睍r(shí)期，我國采取的仍主要是污染控制管理模式，并處于向環(huán)境質(zhì)量與風(fēng)險方法目標管理模式過(guò)渡時(shí)期。PM2.5環(huán)境質(zhì)量標準出臺反映了這種趨勢。
“十三五”時(shí)期，將是我國實(shí)施總量控制與質(zhì)量改善雙重約束目標控制期。在工業(yè)化、城鎮化壓力未完全解決階段，治污減排仍是環(huán)境保護的重點(diǎn)，短期內不能弱化，與風(fēng)險防范一并作為環(huán)保兩大抓手。環(huán)境質(zhì)量作為目標指向，有可能建立總量與質(zhì)量雙重約束的考核機制。
“十三五”以后，經(jīng)濟結構若能成功轉型，經(jīng)濟增長(cháng)與原材料消費逐步“脫鉤”，環(huán)境壓力有可能逐步減輕。常規污染物總量控制的必要性將有所降低�；谌梭w健康和生態(tài)系統平衡的環(huán)境質(zhì)量導向預期將成為環(huán)境保護工作根本的出發(fā)點(diǎn)。
如果僅考慮占主導地位的管理模式，從污染控制到質(zhì)量改善，可能需要10～15年的時(shí)間。之后，我國可能更多地關(guān)注控制環(huán)境風(fēng)險，以保護人體健康和生態(tài)系統完整性為主要導向。
現階段環(huán)境管理轉型的重點(diǎn)是研究實(shí)施由污染控制向質(zhì)量控制目標轉變的管理政策，提升環(huán)境質(zhì)量目標地位。以環(huán)境質(zhì)量控制為目標機制是環(huán)境管理轉型的方向與必然趨勢。當前，我國應盡早啟動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善的儲備性政策研究。進(jìn)一步研究建立污染控制、風(fēng)險防范與環(huán)境質(zhì)量改善的響應關(guān)系。從改善環(huán)境質(zhì)量的角度，合理確定污染減排類(lèi)型、目標和減排幅度。盡早研究制定基于環(huán)境質(zhì)量改善目標的環(huán)境管理策略，推動(dòng)污染減排和環(huán)境風(fēng)險管理的同時(shí)應更多地考慮環(huán)境質(zhì)量改善導向，形成以環(huán)境質(zhì)量倒逼總量減排、以總量減排倒逼經(jīng)濟轉型的聯(lián)合驅動(dòng)機制。
“十二五”時(shí)期，應加快包括PM2.5在內的環(huán)境質(zhì)量評價(jià)與考核體系建設，進(jìn)一步完善并逐步建立“污染物排放總量控制——質(zhì)量改善”的雙控制度。
采取有效措施推動(dòng)環(huán)境管理戰略轉型
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環(huán)境管理的思路和意識要積極轉型，加快開(kāi)展以環(huán)境質(zhì)量為目標導向的環(huán)境管理政策儲備，提升環(huán)境管理的社會(huì )驅動(dòng)力，逐步重構以環(huán)境質(zhì)量為導向的環(huán)境管理體制機制。
應采取以下措施推動(dòng)環(huán)境管理戰略轉型:
環(huán)境管理的思路和意識要積極轉型。創(chuàng )新理念才能推動(dòng)管理轉型。管理者應審時(shí)度勢，及時(shí)把單一的污染控制管理思路調整到環(huán)境質(zhì)量與污染減排管理雙重控制，調整到“十三五”及中長(cháng)期環(huán)境質(zhì)量改善、人體環(huán)境健康與生態(tài)系統平衡目標管理上來(lái)。
一要深刻認識到經(jīng)濟社會(huì )問(wèn)題轉型、環(huán)境問(wèn)題轉型所帶來(lái)的污染控制、質(zhì)量改善和風(fēng)險防范3個(gè)目標導向的變化，提早調整戰略思路和視角，主動(dòng)謀劃基于環(huán)境質(zhì)量改善的污染控制、風(fēng)險防范等管理的政策機制。
二要深刻認識到社會(huì )輿論、公眾環(huán)境訴求對環(huán)境保護工作的影響，增強環(huán)境風(fēng)險高發(fā)引發(fā)社會(huì )不穩定的憂(yōu)患意識，將公眾環(huán)境質(zhì)量改善等需求預期作為審視我國環(huán)境管理模式的基本依據。
三要切實(shí)理解基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品、是政府必須提供的公共服務(wù)，將維護環(huán)境質(zhì)量作為城市發(fā)展的底線(xiàn)。
四要清醒認識到，以環(huán)境質(zhì)量控制為目標的環(huán)境管理轉型存在巨大的難度，并非一蹴而就。而是要有的放矢，提早研究我國環(huán)境質(zhì)量的階段需求預期，制定在經(jīng)濟技術(shù)可行下的環(huán)境質(zhì)量改善預期性目標，穩步推進(jìn)基于環(huán)境質(zhì)量改善、保障人體健康的環(huán)境管理政策機制。
加快開(kāi)展以環(huán)境質(zhì)量為目標導向的環(huán)境管理政策儲備。一是優(yōu)化行政管理效能，在地方政府政績(jì)考核指標中增加環(huán)境質(zhì)量指標。增強環(huán)境質(zhì)量考核的能力與條件，突破環(huán)境質(zhì)量考核的瓶頸，探索建立環(huán)境質(zhì)量考核的校核制度。把環(huán)境質(zhì)量納入考核范圍，大幅度增加質(zhì)量目標的內容，將環(huán)境受益人口、健康河流長(cháng)度、呼吸新鮮空氣等以人為本、形象化指標納入指標體系，重點(diǎn)解決污染減排和環(huán)境質(zhì)量之間的掛鉤問(wèn)題。
二是儲備環(huán)境質(zhì)量管理政策制度。以環(huán)境質(zhì)量為基準研究制定污染排放標準，研究重金屬、持久性有機物、PM2.5等與環(huán)境健康密切相關(guān)的污染物的管理政策。按照環(huán)境質(zhì)量改善的客觀(guān)規律，逐步實(shí)施按要素的系統管理，顯著(zhù)提升清潔而安全水體、清潔空氣、保護與恢復土地、生物多樣性與生態(tài)系統四大目標導向的層次。研究以環(huán)境質(zhì)量改善目標導向的分區分類(lèi)管理政策。鼓勵各地方根據自身環(huán)境狀況和突出環(huán)境問(wèn)題，制定地方排污標準，實(shí)施特別排放限值進(jìn)行嚴格管控。
三是提升環(huán)境管理的社會(huì )驅動(dòng)力。完善社會(huì )監督機制，建立有效的環(huán)境信息公開(kāi)制度，促進(jìn)環(huán)境保護領(lǐng)域社會(huì )組織的發(fā)展，構建全民參與的社會(huì )行動(dòng)體系。環(huán)評報告書(shū)、排污許可證、企業(yè)環(huán)境監測監察、“三同時(shí)”驗收等必要的環(huán)境信息應全部向公眾公開(kāi)。鼓勵建立企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)體系，引導公眾對企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行監督，促使企業(yè)將保護環(huán)境作為自身社會(huì )形象和產(chǎn)品競爭力的重要部分。
四是夯實(shí)環(huán)境管理轉型的環(huán)境科技理論研究。開(kāi)展總量控制與環(huán)境質(zhì)量改善之間的關(guān)系研究，探索流域水污染治理技術(shù)、水環(huán)境管理技術(shù)、區域大氣復合污染的作用機理和區域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)，研究影響人體健康的重大環(huán)境問(wèn)題的復合生態(tài)毒理效應及控制削減技術(shù)。
逐步重構以環(huán)境質(zhì)量為導向的環(huán)境管理體制機制。環(huán)境管理轉型應順應國家經(jīng)濟社會(huì )改革趨勢，尋求不同管理模式與變革的契合點(diǎn)。要探索實(shí)行職能有機統一、權責清晰的大部門(mén)體制，強化環(huán)境資源統籌能力，重構碎片化的管治體系，改革環(huán)境管理的交叉錯位現象，夯實(shí)環(huán)境質(zhì)量目標導向的資源保障基礎。
充分認識資源的統籌管理及其對環(huán)境質(zhì)量改善的支撐作用，賦予環(huán)保部門(mén)改善環(huán)境質(zhì)量的調控決策型權利，增強區域流域環(huán)境統籌協(xié)調和監督管理能力。加強部門(mén)政策聯(lián)動(dòng)評估，提高公共管理政策、宏觀(guān)經(jīng)濟政策、資源開(kāi)發(fā)利用和保護政策、環(huán)境保護政策的協(xié)同性。建立健全監督地方政府履行環(huán)保責任的機制，實(shí)行環(huán)境保護目標責任制和考核評價(jià)、責任追究制度。
